环保法修订草案进入三审

    失望，是自然之友的葛枫和同事们核对完环保法三审稿后的第一反应。

　　近日，环保法修订草案进入三审，此前二审稿中对“环境公益诉讼主体”资格的表述颇受争议。

　　二审稿将环保公益诉讼资格限定于“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”，三审稿则改“限定”为“门槛”，要想成为环保公益诉讼主体，前提是“全国性社会组织”，此外需要满足三个条件：一是在国务院民政部门登记，二是从事环境保护公益活动连续五年以上，三是信誉良好。“从(环境公益诉讼主体)范围来讲，三审稿比二审稿收得更紧。”采访中，有环保业内人士对三审稿规定直言不讳。

　　困局 诉讼主体限制民间组织

　　“不予立案”，历经一个多月的等待，自然之友和自然大学收到了法院的回复。

　　7月26日，两家民间环保组织的律师向某法院提交材料，起诉中国神华煤制油化工有限公司、中国神华煤制油化工公司鄂尔多斯煤制油分公司污染内蒙古鄂尔多斯环境，但遭拒收。8月2日，律师以信访的方式让该法院接受材料。但8月30日，该法院电话通知律师：不予立案。

　　自然之友和自然大学起诉央企神华，依据的是新民诉法第55条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　“民诉法关于环境公益诉讼主体的规定有一个遗憾，对‘有关组织’限定到什么程度并没有明确。”中国政法大学民诉法教授肖建华说。

　　正因诉讼主体不明，自然之友在不同的地方发起的环境公益诉讼遭遇了不同的结果。而环保法的修订，让包括自然之友在内的民间环保组织充满了期待。

　　但此次三审稿，他们再一次失望。

　　“第一个条件我们就不符合，在国务院民政部门登记，我们理解的是在民政部登记，我们不是，我们只是在朝阳区民政局登记的社会组织。”葛枫所在的自然之友在获知三审稿条件的第二天即10月22日再一次发出公开信，质疑“环保法三审稿的规定与二审稿的规定相比，可谓换汤不换药”。在他们看来，三审稿中的限定，“除了像中华环保联合会这样的环保部主管的机构，又有谁能符合条件?”

　　对三审稿所提“门槛”，自然之友提出三大质疑：民间环保组织能在当地民政部门登记已非常困难，又有多少能在国务院民政部门(民政部)登记?条件中提到的“信誉良好”本身非法律术语，如何去评判信誉良好，又由谁评判?条件规定需要是全国性组织，而环境问题多具有区域性，当地人和组织更关注环境权益，将地方性环保组织排除在外是否有失公允?

　　这一次，另一家民间环保组织——自然大学10月22日在微博上发出“改变主体资格限定”的倡议，仅一天时间，支持者达到600人、80个机构，众人联署要求“人人都能成为环境公益诉讼主体”。

　　演变 环保部曾建议放开诉讼主体

　　针对三审稿，中国政法大学环境法教授王灿发说，由定位在某一个机构改变为根据条件来确定谁有诉讼主体资格，相对来说有所进步，但并没有实质改变。

　　环保法审议中关于“环境公益诉讼主体资格”的演变，犹如一场拉锯战。

　　2011年，环保法正式进入修订计划，随后，环保部向全国人大环资委提交的环保法修正案建议稿中明确提出，“因污染损害公共环境利益的，经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，可以依法向人民法院提起诉讼，要求污染者承担侵权责任。”

　　按照这样的表述，依法登记的民间环保组织无疑在环境公益诉讼主体之列。但2012年8月，环保法修正案草案首次审议时，与“环境公益诉讼”有关的条款并未出现。

　　随后，自然之友向全国人大提交公开信，呼吁将环境公益诉讼等重要环境制度纳入法律的修正案。

　　环保法一审草案因太过温和招致众多批评，环保部甚至罕见地公开对此提出34条意见。

　　今年6月，环保法草案二审。此前被删除的一些条款又“有条件地回归”，其中包括提出“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”。

　　据《华夏时报》报道，不同于一审稿由人大环资委主导修改，二审由人大法工委负责，所以二审稿草案较充分地反映了环保部的相关诉求。

　　但二审稿曝光不久，一份由360人联名、112家环保组织联署的名为“人人都有权发起公益诉讼”的公开信递交全国人大。其中环保组织自然之友质疑，二审草案的提法是对环保联合会这类个别组织的“特权条款”。

　　如今对并无实质进展的三审稿中的表述，中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇更是直言，从范围来讲，这次三审稿比以前二审稿缩得更紧了，地方环保联合会的诉讼主体资格都没了。

　　探因 “滥诉”被认为是“伪担忧”

　　实际上，二审后，对公众认为环境公益诉讼主体范围过窄的呼声，修订草案的法律委员会有过考虑，但有委员认为，环境公益诉讼主体不宜过宽，对环境违法造成的损害，可以通过行政执法、刑事制裁和有关受害人提起民事诉讼等多种渠道予以救济，环境公益诉讼是一种补充的救济措施。

　　但王灿发不这么认为。“环保法施行至今已34年，但我们的环境状况却越来越恶化，这不得不使我们反思，执法、环境管理是不是有效?”王灿发认为，靠环保部门单打独斗，并非那么有效，“国外的经验是，让任何人都参与环境保护。环境公益诉讼是改变执法不力现状的一种手段。”

　　自然之友也表示不赞同。在环境违法问题屡禁不止、环保行政主管部门对环境违法行为应接不暇的社会背景下，应发动更多的社会力量通过司法途径来有序地参与到保护环境中来。

　　而这种“不宜放得过宽”的背后，是对导致公益诉讼滥诉的担心。

　　但中国政法大学的多位法学专家都表示，对滥诉的担心没有必要。中国政法大学环境法专家曹明德说：“游泳可能会淹死人，但不能怕淹死人就把游泳池都关掉。”一些地方成立了环保法庭，并没有因为受理容易导致滥诉，相反，很多环保法庭没有多少案子可以受理。

　　王灿发则表示，从诉讼传统来讲，我们有畏诉的传统，不愿意去法院打官司是我们大多数人的心理。

　　作为草案中被认定的环境公益诉讼主体之一、由环保部主管的中华环保联合会也主张放开。今年1月新民诉法实施以来，中华环保联合会提起的7起公益诉讼全部未被立案。

　　马勇认为，放开不会导致滥诉。根据经验，估计打一场环境公益诉讼案的费用最少要10万。就算公益诉讼资格完全放开，有些环保组织的经济实力也根本不足以应付诉讼需求。“很多组织的年预算也就几十万，败诉的话，相当于把环保组织打没了。”

　　建议 “门槛应让民间组织够得着”

　　有参与法律修改的内部人士曾表示，按照三审稿要求，全国符合条件的环保组织大概有十几家。

　　但根据中国政法大学环境法专家王灿发的推测，这十几家中可能没有一家是民间环保组织。据他所知，在民政部登记的民间环保组织几乎没有。而北京青年报记者在民政部检索出来的相关环保组织中，也都是具有官方背景的社会性组织。

　　曹明德认为，法律并没有明确由哪个国家机关来代表国家提起公益诉讼，所以由民间组织来提起公益诉讼是非常恰当的，恰好弥补了法律上的缺位。

　　中国政法大学民诉法教授肖建华赞同这一点，他认为具有官方背景的社会性组织是行政机构的一部分，很难独立承担公益诉讼的职责，所以当行政机关监管不到位时，需要的是民间组织。

　　肖建华建议，所有的组织不论在哪里登记，只要符合从事环保活动、不以盈利为目的，都应该进入环境公益诉讼主体的行列。

　　“环境公益诉讼仍需要一定的门槛。” 曹明德在受最高法委托起草的关于民诉法第55条“有关组织”的司法解释建议稿中列出四个条件：一是依法成立的组织;二是有自己的名称、组织机构和办公场所;三是章程中明确以环境保护为目的;四是有一定数量的律师，比如说10名以上律师。“这样的门槛，民间环保组织够得着，也不会导致滥诉”。　文/本报记者 邹春霞

　　链接

　　国外如何规定公益诉讼主体

　　1.作为环境公益诉讼的发源国，美国在1970年修订的《清洁空气法》除了规定检察机关可以提起环境公益诉讼，还第一次规定了公民诉讼。此类公民诉讼在性质上即为环境公益诉讼。

　　2.作为大陆法系的意大利，于1999年8月3日以第265号法律第一次赋予了民间环保社团提起民事诉讼的原告资格。

　　3.在法国，对行政主体因违法的作为和不作为或者因严重疏忽、过失行为等侵害环境公共利益的，任何环保团体均可向行政法院提起确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。(记者 邹春霞 整理)